本院认为： 根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。国土资发（2010）155号文《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第二项内容区分用地情况实行分类管理中明确规定，引导设施农业合理选址，严禁占用基本农田。经营者王曰淼的家庭承包责任田系基本农田，并非设施农用地，其在基本农田内建设养鸭场经营养殖业，违反了《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》（2004年）的规定，系违法建设。并且按照《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第七十四条的规定，该违法行为应由责任人原告进行治理和恢复种植条件。根据桓台县政府办公室两次下发的桓政办发（2015）45号以及桓政办发（2017）30号文件《关于印发桓台县畜禽养殖布局规划的通知》的规定，原告养鸭场在桓台县畜禽养殖xx区内，且建在基本农田内，应予关停，原告出具承诺书亦表示予以服从。根据2017年9月2日山东省畜牧兽医局、山东省环境保护厅、山东省财政厅联合下发的鲁牧办发（2017）22号文《关于稳妥推进畜禽养殖场户关闭搬迁的通知》的规定，关闭禁养区内的养殖场户要依法给予合理补偿，各地要按有无手续、有无配建治污设施、是否污染环境等情形和搬迁进度，依法分类制定出台适合本地实际的关闭搬迁补偿标准和补偿政策，对禁养区内关闭搬迁的养殖场户给予一定的经济补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。被告桓台县政府具有根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定对畜禽养殖者进行补偿的法定职责。又因为被告桓台索镇政府具体实施了关停搬迁的行为并由其实际对原告进行了补偿，因此本案原告要求两被告共同承担补偿责任符合法律法规的规定和实际情况，两被告主体适格。 关于两被告是否应予补偿原告养鸭场关闭拆除补偿款213840元的问题。根据本案查明的事实，原告在基本农田上建设养鸭场系违法建设，在原告养鸭场关闭前原告变卖了存栏鸭子，并已将其所有的物资设施拉走，原告出具了承诺书表示服从政府关停的要求，被告桓台索镇政府拆除了原告的养鸭场，并帮助原告对建设养鸭场的基本农田进行了清理和复垦。被告桓台索镇政府拆除原告的养鸭场之后，先后支付了原告补偿款16150元，支付鸭场清理费19800元，土地复垦费19500元，共计55450元。被告桓台索镇政府支付的鸭场清理费和土地复垦费，根据《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定应由责任人原告承担，因此，被告支付的这两项费用也应视为被告实际对原告的补偿。综上，鉴于原告在基本农田上建设养鸭场系违法建设，根据上述查明的实际情况，应认定两被告对原告养鸭场的关闭已经进行了合理的补偿。原告主张认为两被告还应单独按照淄博市征地地上附着物的标准再对养鸭棚的拆除进行补偿，无事实和法律依据，原告的诉讼请求本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告桓台县索镇曰淼养鸭场的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告桓台县索镇曰淼养鸭场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

审判长 商利群 审判员 陈磊 人民陪审员 邹玉凤 二〇二〇年七月二十日 法官助理孙立平 书记员 亓钰泠

本院认为： 本案系行政协议履行纠纷。行政机关为了实现行政管理目标，与相对人签订协议，系行政机关行使行政职权的方式，行政机关必须有签订协议或委托签订协议的职权。首先，关于本案的适格被告问题。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。案涉协议的签订方是大连市普兰店区四平镇人民政府，根据《奖补实施方案》的规定，四平镇政府系接受普兰店区政府的委托签订协议，奖补资金由普兰店区政府拨付，在庭审中，普兰店区政府对其系本案的适格被告没有异议，原告亦明确请求普兰店区政府给付，据此，普兰店区人民政府系本案的适格被告，四平镇人民政府不是本案适格被告。 其次，因行政协议的行政属性，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议的行为适用法律、法规是否正确进行合法性审查。本案原告在2017年12月18日大连市国土资源监察支队普兰店大队向其制作的询问笔录中自认案案涉鸡棚于2010年5月份开始施工建房，2018年1月10日，大连市国土资源和房屋局、大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告费兴家作出的大国土资监普罚字（2017）第1040号《国土资源行政处罚决定书》中对该建房时间及原告占用基本农田的事实作出认定，责令费兴家退还非法占用的土地并自行拆除其上的建筑物，恢复土地原状。2018年大连市普兰店区人民法院已裁定准予强制执行该处罚决定书。即在双方达成案涉协议前，案涉协议所补偿的“标的物”—鸡棚，已被法律文书所认定为非法存在，应该予以强制执行或自行拆除。因此，原告于2010年5月占用基本农田建设案涉鸡棚的事实属于已经生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。案涉协议对非法的、本该不存在的标的物予以补偿，违反法律规定，而且根据普政办发（2018）18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》第三条规定，养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处。被告认可因《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》的实施时间为2006年，故凡是在2006年之前建设的养殖场不属于补偿方案中规定的占用基本农田保护区，2006年以后建设养殖场的则属于占用基本农田保护区。因此，综合上述认定的事实及《奖补实施方案》的规定，案涉《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》以原告鸡棚的建设时间为2003年为事实基础，并对占用基本农田的部分亦予以补偿系认定事实错误，该协议的签订没有法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为没有依据等重大且明显违法情形”，依法应当确认该协议无效，且无据证明系因被告大连市普兰店区人民政府的原因导致该协议被确认无效。 经本院释明，原告拒绝变更诉请，坚持主张案涉协议合法有效并履行，故原告诉讼请求应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告费兴家的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告费兴家负担（已交纳）。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。

审判长 李雪霜 审判员 刘杰 审判员 马小红 二〇一九年十二月三十日 书记员 周丹

附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

本院认为： 1.关于一审程序的问题。本案中，陶善佳在一审起诉状中的诉讼请求是请求法院判令黄菁向其支付和县昌运养殖场关闭或搬迁补助中的经营性损失补偿款，金额暂定为100000元，并表示在法院查明香泉镇政府与黄菁签订协议中的补偿数额后变更。陶善佳在一审庭审中仅是根据查明的事实对诉讼请求的标的进一步明确。黄菁作为和县禁养区养殖场（户）关闭拆除补偿协议的签订主体，知晓该经营性损失的金额，在收到起诉状时就应当知道陶善佳主张的经营性损失的具体金额，却未到庭应诉，一审在陶善佳明确其诉讼请求的标的后继续审理，并无不当。 2.关于陶善佳要求黄菁向其支付436818元经营性损失是否有事实和法律依据的问题。本案中，陶善佳与黄菁所争议的436818元款项是香泉镇政府根据和县人民政府于2017年5月10日下发的和政办（2017）8号文件所发放的奖励性补偿，确定该款项的归属，应先确定该奖励性补偿的对象及标准。和县人民政府和政办（2017）8号文件规定，奖励性补偿分为畜禽养殖圈舍及附属物的补偿和停业停产损失的补偿，其中停业停产损失的补偿针对的是正在从事经营性活动的畜禽养殖场（户），具体标准根据畜禽养殖场（户）是否取得《动物防疫条件合格证》、《工商营业执照》及是否办理土地备案手续等情况，有所区别。案涉的436818元款项属于对停业停产损失的补偿，补偿对象是正在从事经营性活动的畜禽养殖场（户）。根据陶善佳、黄菁签订的《猪场租赁协议》等证据，可以证明和县人民政府下发和政办（2017）8号文件时，陶善佳正在和县昌运养殖场从事经营性养殖活动。黄菁称其也在和县昌运养殖场从事种猪的养殖活动，但双方在《猪场租赁协议》中已约定黄菁将和县昌运养殖场的证件移交给陶善佳保管使用（实际未移交），如黄菁同时也在从事养殖活动，其以何名义进行养殖，各方的养殖保险应如何购买，养殖场内有无共用设施，上述事项均未在《猪场租赁协议》中提及，明显与常理不符，且黄菁所提交的引种证明所涉的母猪多是2017年6月以后购买的，故黄菁称其同时也在和县昌运养殖场从事大规模的种猪养殖活动，依据不足。关于补偿标准的问题。陶善佳是租赁和县昌运养殖场的场地，并借用和县昌运养殖场的《动物防疫条件合格证》、《工商营业执照》等证照，其个人并未取得相关证照，如按和县人民政府和政办（2017）8号文件规定的无任何证件的畜禽养殖场（户）进行补偿，仅能得到奖励性标准的50%，故在确定停产停业损失的归属上，应当考虑黄菁是《动物防疫条件合格证》、《工商营业执照》等证照的持有人的因素。 确定停业停产损失补偿的归属还应考虑陶善佳、黄菁所产生的实际损失。在诉讼过程中，陶善佳、黄菁均未提交证据证明各自因政策性因素关闭或搬迁和县昌运养殖场所造成实际损失的具体数额，但陶善佳、黄菁应当均有实际损失存在。陶善佳租赁案涉场地后，对养殖场进行修缮，因养殖场关闭及搬迁，在一定程度上会影响陶善佳的养殖计划，客观上也有另行寻找场地的费用及搬迁的成本等损失。而对于黄菁而言，因政策性因素关闭和县昌运养殖场，其也无法继续使用或出租该场地获得利益，对和县昌运养殖场之后的经营等均产生影响，亦有实际损失产生，故陶善佳、黄菁所产生的实际损失应当作为停业停产损失补偿归属需考虑的因素。 确定停业停产损失补偿的归属更要尊重双方当事人的约定。案涉《猪场租赁协议》是陶善佳、黄菁的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应合法有效。双方应严格按照《猪场租赁协议》的约定履行义务。双方在《猪场租赁协议》中约定，若遇到政府征用土地或政策性拆迁，双方应积极配合争取，猪的搬迁费用双方各一半，其他赔偿与陶善佳无关。对于搬迁费用，不能片面地理解为将猪从和县昌运养殖场搬到另一处的运输费用，而应包括因搬迁而产生的全部损失。停业停产损失是对搬迁所产生的损失的补偿，应当按照《猪场租赁协议》的约定进行分配。陶善佳上诉称《猪场租赁协议》中约定政府补偿猪的费用时，与黄菁无关，停产停业损失是对猪的养殖户的补偿，与黄菁无关，但其提供的《猪场租赁协议》上所注明的“政府补偿猪时与甲方无关”是手写添加的，没有双方按手印或签字予以确认，且该约定是指陶善佳在经营中的补偿，而非政府征用土地或政策性的补偿，故对陶善佳的该项上诉理由，不予采纳。 确定停业停产损失补偿所分配的具体数额还要考虑猪舍的面积及陶善佳的租赁面积。陶善佳提供的2017年7月30日的评估报告所确定的猪舍面积是1130.72平方米，而黄菁提供的2018年8月3日的评估报告所确定的猪舍面积是1528.82平方米，最终香泉镇政府所确认的圈舍面积是1422.86平方米。通过圈舍面积的变化以及香泉镇政府所确认的圈舍面积，不排除黄菁在收回养殖场的圈舍后进行改建的可能，且香泉镇政府在签订补偿协议时还会对圈舍面积进一步核减，故在确定可分配的停业停产损失时不能以1422.86平方米所计算的436818元为准。还需注意的是两份评估报告中所附的房产平面示意图上猪舍栋数均多于12间，而陶善佳在《猪场租赁协议》中所约定的生猪饲养棚仅有12间，这意味着陶善佳租赁的猪舍的面积小于评估报告中的猪舍的总面积。因该《猪场租赁协议》中也未约定陶善佳所租赁猪舍的具体面积，双方也不能通过指认两份评估报告中所附的房产平面示意图确定陶善佳所租赁的猪舍的具体面积。 综上，考虑到停业停产损失补偿的对象和标准、双方当事人的具体损失、双方所签订的《猪场租赁协议》约定、陶善佳租赁猪舍的间数以及两份评估报告所确定的猪舍面积等因素，一审酌情确定黄菁应向陶善佳给付补偿款132980元，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10812元，由陶善佳负担7852元，黄菁负担2960元。 本判决为终审判决。

审判长 曹悝元 审判员 陈广金 审判员 赵丽萍 二〇一九年八月十九日 法官助理陈婷婷 书记员 倪清怡

本院认为： 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，润州区政府制定《润州区畜禽养殖污染治理专项行动实施方案》，将原告列为应关闭规模养殖场（户）名单中。原告良种场关闭后，依据上述规定向被告润州区政府申请补偿，润州区政府具有依法予以补偿的行政职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，被告润州区政府收到原告的行政补偿申请书后，在法定期限内未作出任何处理，违反上述规定。被告润州区政府应依法对原告的行政补偿申请作出相应处理。 另，本案系原告自行关停良种场，虽然润州区政府7号文规定了实施单位是官塘桥街办，但本案中原告未能举证证明官塘桥街办具体实施了关停原告良种场行为的事实，且原告要求官塘桥街办承担行政补偿责任亦无法律依据。故对原告要求官塘桥街办对其进行补偿的诉讼请求应予驳回。关于原告与第三人之间因租赁协议产生的纠纷，原告可通过其他途径予以解决。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

被告镇江市润州区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告的行政补偿申请作出处理。 驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告镇江市润州区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审判长 张传军 审判员 曹英 审判员 陈小娟 二〇一九年十月二十一日 法官助理汤鸿 书记员 肖梦婕

附：上诉须知 上诉须知 （2018）苏11行初130号 一、案件双方当事人对本字号判决（裁定）书不服的可以在收到本判决（裁定）书之日起十五日（十日）内向本院提交上诉状，按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 二、当事人提起上诉的，除提交书面上诉状外，必须在上诉期限内向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。 户名：江苏省高级人民法院 开户行：中国农业银行南京市分行山西路支行 账号：10xxx75 三、上诉人预交上诉案件受理费后，必须在三日内将交费凭证复印件提交第一审法院审判庭。 四、上诉人或受其委托代为交费的人向第一审法院审判庭提交交费凭证复印件时，应当在交费凭证复印件上注明所交费用是上诉案件受理费，并注明一审案件具体案号和上诉人姓名或名称。 五、人民法院的法律文书，送达至当事人在一审起诉和答辩时填写的《法律文书送达地址确认书》中确定的地址，即为送达。 受送达人自己提供或确认的送达地址不准确，拒不提供送达地址，送达地址变更未及时告知人民法院，导致法律文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。 六、上诉人未按规定期限交纳上诉案件受理费的，人民法院将按照有关规定裁定按自动撤回上诉处理。 2019年10月21日

本院认为： 根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。原告某某奶牛合作社成立后，于2010年5月4日经梅里斯国土分局审批取得了畜禽饲养地用地许可（齐梅三（2011）第1001号文件）。此用地许可文件虽然被土地部门撤销，但土地部门的撤销决定在行政诉讼中被法院撤销。至原告起诉之日，原告的用地审批文件依然有效。2017年，梅里斯区政府制定了畜禽禁养区划定方案，对区内某某新村等三家风景区划定了畜禽禁养面积。原告合作社养殖场被划入禁养范围。某某新村被划定风景区后，此规划改变导致原告畜禽饲养地用地许可中止，应当合法撤回对原告的行政许可，并应当对原告予以补偿。原告虽然在禁养区内，应当搬迁，但原告合作社经营奶牛饲养的行为不属于违法行为。环保局对原告作出的责令改正违法行为决定，属于事实不清、主要证据不足，应当撤销。被告认为原告还有其他违法行为，即原告2011年4月申请畜牧饲养用地申请过程中，提供的2011年4月22日某某新村代表大会会议记录存在被他人变造内容及原告的养殖场非法占用省级文物保护单位某某古城建设控制地带，由于不属于本案审理范围，可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款、《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，判决如下：

撤销被告区环保局于2017年8月16日作出的《责令违法行为决定书》。 诉讼费50.00元，由被告负担，于本判决生效后5日内给付原告。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。

审判长 张荣 审判员 马国富 审判员 张桂秋 二〇一八年九月二十五日 书记员 田丽野