近日，由国家创新与发展战略研究会智慧法治与社会治理研究院编写的《大湾区城市营商环境法治指数研究报告》（下称《报告》）正式发布。
《报告》指出，粤港澳大湾区一直处于改革开放的最前沿，既是国家宏观战略与微观经济运行的接口，也是党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的重要试验田。对大湾区城市营商环境的法治化水平进行持续观察、分析与评估，不仅有利于改善大湾区营商环境，也有利于进一步激发湾区城市的市场活力，持续提升湾区经济社会发展效率。
《报告》以广州、深圳和佛山等湾区九个主要城市为研究对象，围绕立法环境、行政环境、司法环境和守法环境等4个一级指标，以及逐级分解出的12个二级指标和34个三级指标，全面、系统、科学地对大湾区法治环境进行了分析和评价。
在对城市法治环境进行指数评价的基础上，《报告》还选取了大湾区九城的人均 GDP（2020年）来分析经济发展与营商法治指数间的关系，并就湾区城市如何进一步推动法治化改革提出建议。
一
序言
优化营商环境是全面深化改革、全面依法治国和实现经济高质量发展的重大课题。而营商环境作为重要的国家软实力，对其进行科学的评价一直是各界关注的焦点，也是优化营商环境的重要步骤。法治环境被视为营商环境的核心，构建法治化营商环境评估指标体系成为我国营造法治化营商环境的必然选择。因此，有必要建立一套科学、客观和全面的评价体系，对大湾区城市营商环境的法治指数进行持续观察、分析与评估，以数据为依据，分析湾区城市依法治国实施能力，并借此激发湾区城市的市场活力，提升湾区城市发展的治理能力。当然，对于营商环境法治化和国际化的观察，需要一定的场景、区域和样本。为此，课题组选取中国经济最为活跃的粤港澳大湾区9座相关万亿GDP城市作为研究和比较对象。
基于上述理念，本报告以大湾区广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门和肇庆九个城市为研究对象，以这些城市的统计年鉴、统计公报、裁判文书和法规政策等为主要数据来源，紧扣“立法、行政、司法、守法”的线索，将立法环境、行政环境、司法环境和守法环境作为四个一级指标，并逐级分解出12个二级指标和34个三级指标，全面、系统、科学地对营商环境的法治指数进行评估。同时，遵循“市场经济主要依赖法治能力来实现”的思路，以人均GDP这一核心指标作为营商环境经济活力的主要表征，进一步研究、分析了法治指数与经济发展之间的相关性和底层逻辑，以此寻找大湾区九座城市营商环境法治化持续向上向好的健康发展之路。
二
评价指标与评价对象
（一）营商环境法治指数评价指标体系
1.内涵及要求
法治是现代国家治理的基本工具，其核心在于将国家治理全面纳入法律的轨道。建立完备系统的法律体系，健全执法制度、司法制度及法律服务制度，提高执法、司法人员及律师群体的素质水平，是法治的基本需求；树立法律至上、权利平等、权利本位、权力制约的思想理念，并将这些理念融入社会的方方面面，是法治的应有之义。
从法治与经济的关系来看，法治具有保障、规范、引导及促进经济发展的重要功能，现代法治将秩序、公平、效率等价值汇入市场经济的发展之中，能够有效促进市场经济的正向发展。
评价一座城市的营商环境，很大程度上有赖于对该地区法治环境的观察与分析。有效、客观、全面地评估营商环境，需要择取与营商环境最相关且能够倡导良好营商环境的法治理念作为指标。
基于法治的基本概念及法治与经济的相互关系，本报告选用“立法环境”“行政环境”“司法环境”及“守法环境”作为一级评价指标。
“立法环境”指标的内涵在于表达特定城市营商相关法规政策体系的完备度及公开度。报告从法规完备和法规公开两个维度衡量不同城市的“立法环境”，结合营商相关规范性文件总数、营商相关法规政策体系完备度、营商相关规范性文件年新增数这三项指标阐释营商环境相关立法完备度。
“行政环境”指标的主要目的在于体现市场活动中行政主体、行政制度与市场主体间的互动情况。据此，本报告通过市场准入、市场监管、依法行政及权利保障四个维度描绘各地行政环境的状况。
“司法环境”指标主要指各个地区司法审判过程与结果的透明度、法律服务保障程度、司法裁判的效率及公平效果。故本报告选择了公开透明、服务保障、快捷高效及公平公正四项二级指标对关涉营商的司法环境加以诠释。
“守法环境”指标主要探讨市场主体对诚信守法观念的践行程度以及各地为促进守法诚信的营商风气所构建的信用机制。本报告从“制度激励”的角度评估各地信用制度的完善程度，并从“知法守法”这一维度衡量各地市场主体对诚信守法观念的践行程度。
围绕营商环境内涵及要求，基于科学性、可行性原则，参考现行的法治评价、营商环境评价理论与指标体系[1]-[6]，课题组首先搜集了分布在公、检、法、司等相关部门并与营商环境法治评价密切相关的指标，形成了营商环境法治指数初级体系。在此基础上，通过广泛征求国内高校、科研机构、律所专家等专业人士的意见，对指标构成及权重比例进行了反复调整，最终形成了涵盖4个一级指标、12个二级指标与34个三级指标的营商环境法治指数评价指标体系。具体指标如下图：
（二）评价对象
作为中国经济的新增长极，粤港澳大湾区的营商环境法治建设进度对于区域经济的繁荣发展有重要影响，因此，本报告以粤港澳大湾区的九个城市（除港、澳）为主要评价对象，分别是广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门和肇庆。
（三）数据来源及计算
本报告共使用了超过30000条数据，主要数据来源包括：一，政府部门或媒体的数据公开渠道，包括各城市政府门户网站，各城市的政府工作报告与法院工作报告，各城市的国民经济与社会发展统计公报以及中央、地方媒体的相关报道等；二，得理数据库的案例数据，数据库共收集了来源于裁判文书网网站及其APP与最高人民检察院网站的1.16亿件文本数据，以及来源于国家部委、省市人大、公检法及司法局官网等5000多个网站的337万个法规条例数据。
在数据的计算方法上，课题组参考了世界银行评价营商环境指标的“前沿距离”法：当指标属性为正向，即越大越好时，某城市基础指标分值=（该城市指标值-最小值）/（最大值-最小值）；当指标属性为逆向，即越小越好时，某城市分值=（最大值-该城市指标值）/（最大值-最小值）。基础指标（下级指标）加权求和得到上级指标的分值，逐级加权求和，直到计算出总得分。最后，为便于理解，将最终得分依照原分布转换为百分制分数，按其大小顺序得出法治指数和经济指数的总排行榜和分排行榜。
三
营商环境法治指数
正如习近平总书记所言，我国需要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。可见，稳定、公平、透明及可预期性是营商环境法治化建设的基本要求和价值导向。本报告中涵盖了立法、行政、司法、守法四个维度的各项法治指标，将营商安全、市场自由、商事效率、交易公平、信息公开及市场规范等构建良好营商环境的应然价值理念具象化，意在为市场主体描绘各城市营商环境的现状，更力图为各地政府提供营商环境法治建设的指引。
（一）总指数排行榜
根据2020年的各项指标数据，本报告对大湾区九个城市的评价结果显示：在本报告设计的指标体系之下，大湾区城市的营商环境法治指数在86.11-91.94之间，平均值为88.60。2020年大湾区九城营商环境法治指数由高到低依次为：广州、深圳、珠海、中山、佛山、东莞、江门、肇庆、惠州。
数据显示，大湾区九城按照营商环境法治指数，可以分为两个梯队。
在第一梯队中，广州、深圳分列第一、第二名。其中，广州在行政环境和司法环境两个维度中排名第一。可以看出，第一梯队的两座城市的营商环境法治化水平更加完善，在某些领域实力突出，整体实力均衡，没有明显短板，在大湾区整体发展中发挥着示范和带动作用。
在第二梯队里，珠海凭借较为均衡的实力以及表现优异的司法环境跻身第二梯队中的第一名位置；中山、东莞、佛山的营商环境法治化建设正处于持续发力阶段。而江门、肇庆、惠州虽位于总榜下游，但与上述城市的差距并不大，也各有优势。
（二）分指数排行榜
评价结果显示，大湾区九城立法环境指数平均值为90.42，九城由高到低依次为：深圳、广州、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州、佛山。
在公开透明方面，大湾区九市均履行了法规公开的行政义务，并打造了高效透明的法治营商环境。在法规完备方面，东莞的营商相关规范性文件总数最多；而广州的营商相关规范性文件年新增数最多；深圳同样表现优秀，两项指标均排在第二名。
在此基础上，本报告还量化了营商相关政策体系完备程度。结果显示，广州所出台的与营商相关的地方法规最为完备；深圳、珠海、东莞和中山同样表现不错，法规完备度均达到平均水平；而江门、肇庆、惠州和佛山则有待加强，还需持续发挥地方法规对营商环境发展的引领、推动和保障作用。
在行政环境维度，大湾区九城行政环境指数平均值为84.25，九城由高到低依次为：广州、深圳、佛山、东莞、肇庆、珠海、中山、江门、惠州。
年新增市场主体数反映了各地行政制度对市场主体准入的支持程度及服务水平。广州的工商登记市场主体数年增长率以16%位列大湾区九城第一。佛山、惠州亦出台相关政策，故两座城市在这一方面也有着良好的表现。而深圳在市场主体数年增长率这一指标中排名第四，可以看出深圳的发展重心已从“高数量”转向了“高质量”发展。
就各地政府在市场监管过程中的执法水平而言，广州的市场监管行政诉讼案件被告确认违法率（5%）最低，这说明广州的监管体制更顺畅协调，职责划分更清晰，执法水平较高。其它八市的市场监管行政诉讼案件被告确认违法率均高于15%，这表明大湾区各市还应积极探索市场监管新模式与新方法，加快清理妨碍公平市场竞争的规定及做法,以公正的监管制度维护好公平的市场竞争环境。
从各地行政机关对“依法行政”理念的贯彻程度来看，深圳、惠州对“依法行政”理念的贯彻更为彻底，在健全依法行政制度保障、规范行政执法行为、强化对行政权力的有效监督等方面都有着优秀表现。
从各地在行政相对人合法权益受损时可获得的行政及司法救济途径来看，大湾区九市的人均年行政复议案件数和人均年行政诉讼案件数都较为接近，但大湾区九市行政机关年败诉案件数存在加大差异，数据显示，惠州是九市中行政机关年败诉案件数量最少的，为71件；数量最多的广州达到了289件。这虽然在一定程度上受到了市场主体规模的影响，但也反映出依法行政和权利保障是优化营商法治环境的重要一环，各级行政机关要确保权力在法治轨道内运行。
司法环境维度的评价结果显示，大湾区九城司法环境指数平均值为87.75，九城由高到低依次为：广州、珠海、深圳、江门、佛山、中山、东莞、肇庆、惠州。
在审判流程信息的有效公开率、庭审直播公开率及裁判文书公开率这三项子指标中，湾区九市均表现优异：广州、深圳、珠海、中山、肇庆和江门的审判流程信息有效公开率达到了100%，裁判文书公开率平均值达到了85%，庭审直播公开率也表现出逐年增长的态势。
从司法服务保障程度来看，湾区九市中有3座城市的万人拥有律师数高于广东省平均水平（4.7人/万人），最高的为深圳（9.61人/万人）。法院人均年结案数和法院年结案数增长率两项指标受到经济水平和人口结构的影响，各市差距明显，而深圳在两项指标均名列前茅，这与深圳率先形成了智慧法院工作体系并建成了全省首个E网送达平台等举措密不可分。
从各地裁判效率及裁判结果的合理公正程度来看，江门的司法环境为湾区九市中最高效快捷的，但在公平公正方面有待提高；广州在司法公平公正方面表现最为优秀，但法院法定审限内结案率仅为57%，低于平均水平（67%）。东莞虽人口增长迅速，但法院人均年执结执行案件数为89件/万人，低于湾区九城平均水平（100件/万人）。
在守法环境维度，评价结果显示，大湾区九城守法环境指数平均值为95.08，由高到低依次为：深圳、肇庆、广州、佛山、中山、珠海、惠州、江门、东莞。
数据显示，2020年大湾区九城企业信用信息公示制度、企业守信联合激励和失信联合惩戒制度以及企业信用修复机制和信用权益保护机制的构建情况十分良好；2020年大湾区九市经济犯罪案件数有所减少，但商事侵权案件和合同违约案件略有增长。可以看出，大湾区城市应进一步加大对知识产权保护、诚信经营等方面的引导力度，促进企业依法守法经营，共创健康有序的营商环境。
（三）城市相对优势
在排行榜的基础上，本报告基于立法环境、行政环境、司法环境和守法环境四个维度的排名变化对各个城市竞争优势进行比较分析，进而挖掘指数结果背后所反映出的问题，寻找各个城市的相对优势，为城市法治化营商环境的优化发展提供参考和依据。
广州、深圳是大湾区城市群的两大引擎城市，同处在竞争性领跑的状态。广州在行政环境和司法环境两方面排在第一名，立法环境稍逊于深圳，守法环境表现优异。而深圳的立法环境和守法环境都排名第一，行政环境仅次于广州，司法环境也同样有优秀表现。可以看出，两大核心城市的综合实力都十分强劲，同时各有长处，这表明两城市可在不同领域相互学习，积极合作，进一步推动大湾区的整体发展。
珠海的优势在于良好的司法环境，可见珠海建立的“大司法”保护体系以及一站式多元纠纷解纷平台卓有成效。
东莞在立法环境方面具有较大优势，东莞“小切口、大纵深”的地方立法策略，正在不断提升东莞地方立法的质量。
肇庆、江门、佛山、中山的总体实力处于九城中的平均水平，而惠州虽稍显落后，但亦有自身优势。江门在司法环境方面表现相对优异，中山在立法环境方面具有相对优势，肇庆在守法环境方面表现不错，而佛山的行政环境指数较为突出。惠州虽综合排名靠后，但其在守法环境方面亦存在竞争力。由此观之，前述五座城市各有长短，各城应当发挥自身优势，并找准今后改革发力点，进一步提升各自综合实力。
四
营商环境法治指数与经济发展的关系
人均GDP是人们了解和把握一个地区宏观经济运行状况的有效工具，常作为发展经济学中衡量经济发展状况的指标，是最重要的宏观经济指标之一，因此本报告选取了大湾区九城的人均GDP（2020年）这一指标来描述该城市的经济发展状况，并以此分析经济发展与营商法治指数间的关系。
从数据可以看出，一座城市的营商环境法治指数与经济发展状况呈现出正相关性，但两者又并非简单的线性关系。本报告认为，法治指数与经济发展状况之所以会呈现出正相关性，是因为法治作为营商环境中最为重要的一环，对经济的发展起到了巨大的促进作用，这在立法、行政、司法及守法四个方面都有所体现。
行政亦是经济运行中的重要环节。依法行政能够促使权力在法律框架内有序运行，以法治来划定政府和市场的边界，尊重市场经济规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而更加有效地优化市场环境、激发市场活力以促进经济的发展。
司法公正亦是推动经济发展的重要一环。在司法环境指数中得分最高的广州便是通过高效便捷的司法服务，让司法公正助力经济的迅猛发展。可见，司法机关通过公正司法，为构建和谐社会提供稳定有力的保障，为经济发展创造公开透明、高效快捷、公平公正的法治环境。
守法的重要性同样不言而喻，守法是各类市场主体在法治框架中发展必须遵守的底线。随着大湾区营商环境法治化的不断发展，各类市场主体的守法意识也在不断提高，这维护了良好市场环境，促进了经济和谐有序发展。
正如前文所说，一座城市的营商环境法治指数与其经济发展状况之间并非简单的线性关系。诚然，法治是营商环境中最重要的环节之一，但经济发展还受到政策、资源、环境、人口等各个因素的影响。深圳的法治指数排名第二，作为经济特区，深圳毗邻港澳，交通发达，流动人口多，同时还拥有腾讯、华为、中兴等发达企业，其人均GDP位列全省第一。可见，法治是经济发展最重要的运行框架，但其它因素的作用仍然是不能够忽视的。
五
政策和建议
习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”。市场经济的健康运行需要以法治为保障，大湾区九城未来应坚持法治化的改革方向，优化营商环境，驱动经济高质量发展。基于此，本报告对大湾区法治化营商环境提出以下建议：围绕“立法、行政、司法、守法”的思路，发挥大湾区的制度优势和经济优势，进一步提升湾区的法治化管理水平，共同优化和推进湾区的营商环境建设，将大湾区真正打造成一个世界级的科技创新、产业创新的集群高地。
首先，进一步完善法律法规体系，为法治化提供有力支撑。大湾区城市群应当在立法层面进行完善与创新，可以主动借鉴和吸收港澳成功经验，接轨港澳法律体系，研究适用于三地皆通行的经贸流通法律规则及商事纠纷解决途径。
其次，进一步加强依法行政，借助“数字政府”打造更加高效便捷的行政环境。湾区九城可以在广东省建设“数字政府”的基础上，推进市场监管系统信息化，构建现代化市场监管体系，从而深化“放管服”改革、减轻企业负担、优化营商环境。
同时，还要进一步深化司法改革，让司法公正为营商环境法治化保驾护航。大湾区各市可以借鉴广州打造粤港澳司法改革创新引领区的理念与经验，以司法改革为抓手，并将“数字”理念运用到营商司法环境的优化中，借助5G、人工智能、大数据、区块链等技术打造智慧法院，助力提升整体司法效能，让司法环境更加高效便捷透明。
最后，进一步提升公民、企业的守法意识，将守法理念贯彻到湾区各个城市之中。各地需可以制定关于开展法治宣传教育的五年规划，开展法律服务进企业活动，推动树立“遇事找法”的法治意识，以形成“营商环境法治化人人有责”的良好氛围。
六
声明
虽然科学、客观、全面是本报告的研究宗旨，但是本报告也不可避免地存在着一定局限性：
第一，关于研究对象，因课题组力量有限，本次研究对象仅局限于大湾区9座城市，还缺乏与大湾区其他城市以及其他地区城市的对比研究，研究结论可能存在一定局限性。
第二，关于研究数据，本报告虽然在最大范围内收集了研究对象的相关数据，但是受限于信息渠道以及其他主客观原因，个别数据可能存在着一定缺失。即使这并未对研究结果产生重大影响，但仍是本次研究所留的一点遗憾。
鉴于本报告尚存的局限性，本报告仅供社会各界参考之用。本报告研究团队所有成员及相关单位，均不对读者据此做出的任何决策承担任何责任。本报告版权归发布机构所有，如果引用，请标注出处。
七
发布机构与编写机构简介
本报告的发布机构为中国科学院国家创新与发展战略研究会（以下简称“国创会”）。国创会成立于2010年5月，由中国著名理论家、战略家郑必坚发起创立并担任会长，其核心使命是开展国内国际重大战略问题研究，为国家宏观决策及政府政策制定提供智力支持和咨询服务。
自成立以来，国创会开展了一系列有关中国国际战略、大国关系、国家创新与发展战略、网络战略、社会治理及执政理念等重大课题研究，向国家提出了多项重要政策建议，部分建言被中央和国家相关部门采纳。
国创会致力于让世界“读懂中国”，讲好中国故事，传播中国声音。围绕“读懂中国”这一宏大主题，国创会开展了一系列重大活动。特别是于2013年、2015年、2018年、2019年和2020年成功召开了五届“读懂中国”国际会议，先后有来自世界各国上百位政治家、战略家、企业家和数千位各界嘉宾参会，已成为世界了解中国发展战略最具影响力的平台之一。
本报告的编写机构为国创会智慧法治与社会治理研究院（以下简称“智慧法治与社会治理研究院”），该研究院由国创会联合深圳华勤城市更新研究院和深圳得理科技有限公司共同发起成立。“智慧法治与社会治理研究院”在国创会的指导下，聚集了一批法学、社会学和新闻学的专家学者，同时依托中科院-得理法律人工智能实验室的AI算法科学家和数据技术科学家，其主要目标是围绕习近平法治思想，结合《法治中国建设规划（2020-2025年）》的文件精神，重点开展十大领域的研究，即：1、习近平法治思想与社会治理;2、数字治理与国家安全;3、数字经济背景下的企业合规;4、人工智能的法律规制;5、公共卫生、生态环境等公益立法6、营商环境与法治体系的建设;7、智慧公共法律服务平台的构建与社会治理的关系;8、新技术对立法、执法、司法、普法的应用;9、创新与法律规制;10、诚信体系与法治指数的关系。
本报告由华南理工大学陈娟教授、深圳华勤城市更新研究院长贺倩明博士领衔，并得到了国创会专家学者的指导，南方都市报珠三角研究院尹冀鲲主任、丁贝研究员和华南理工大学新闻传播学院硕士研究生曾静、朱美豫等同学，建纬律师事务所大湾区团队的部分律师共同参与了报告的撰写与修订过程，本报告涉及的法律数据引用和分析均来源于得理科技法律数据平台（www.delilegal.com），并得到中科院先进院-得理法律科技实验室的大力支持。
